一、土地用途管制制度

《土地管理法》的重要核心是耕地保護。通過土地用途管制、耕地占補平衡制度、基本農田保護制度等落實世界上最嚴格的保護耕地制度。

《土地管理法》第四條第一款規定：“國家實行土地用途管制制度。”第二款規定：“國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。”

土地用途管制制度，指的是由土地主管部門經過調查研究，用科學的方法遵循科學的規律來規劃土地的用途；把區域內的土地劃分為各種使用區（大類分為農用地、建設用地和未利用地），再把使用區的土地逐一編定為各種用途的土地，并把這種劃分確定在按照嚴格的法律程序編制的土地利用規劃中，要求土地的所有者、使用者嚴格按確定的用途和條件使用土地的一種制度。土地用途管制制度通過土地利用總體規劃、農用地轉用審批、征地審批和土地登記環節落實。

（1）土地利用總體規劃是實行土地用途管制制度的起點，對土地用途的劃分、使用條件的規定等都體現在土地利用總體規劃中。《土地管理法》第四條第四款規定：“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。”

（2）農用地轉用審批。即對農用地轉為建設用地的，必須進行嚴格的審批程序。這是土地用途管制的一個重要環節。《土地管理法》第四十四條規定：“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。”

（3）征地審批。這是實行土地用途管制的又一個重要環節，與農用地轉用審批有一定的聯系，但范圍要大于而且層次又要低于農用地審批。涉及農用地轉用的，必須先辦理農用地審批手續再進行征地審批。

（4）土地登記。土地登記是土地權屬管理的手段，也是土地用途管制的最后一個環節。在完成征地審批，農用地轉用審批，取得批準文件后，必須進行土地登記，才能取得土地所有權或土地使用權。其權利才依法得到保護。

二、耕地總量動態平衡制度

耕地總量動態平衡，是指采取一系列行政、經濟、法律的措施，保證我國現有耕地總面積在一定時間內只能增加，不能減少并逐步提高耕地的質量的過程《土地管理法》第三十二條規定：“省、自治區、直轄市人民政府應當嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，采取措施，確保本行政區域內耕地總量不減少、質量不降低。耕地總量減少的，由國務院責令在規定期限內組織開墾與所減少耕地的數量與質量相當的耕地；耕地質量降低的，由國務院責令在規定期限內組織整治。新開墾和整治的耕地由國務院自然資源主管部門會同農業農村主管部門驗收。個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地的數量不足以補償所占用耕地的數量的，必須報經國務院批準減免本行政區域內開墾耕地的數量，易地開墾數量和質量相當的耕地。”

實現耕地總量不減少是黨中央、國務院根據我國耕地的基本國情和社會經濟可持續發展戰略提出的，其具體的措施：一是在全國和省級土地利用總體規劃中必須保證耕地總量不減少；二是實行耕地總量不減少的省級政府負責制；三是加強土地開發、復墾和整理，增加有效耕地面積；四是加強土地利用動態監測。

三、耕地占補平衡制度

《土地管理法》第三十條第二款規定：“國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照‘占多少、墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾的或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。”

1998年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過修訂的《土地管理法》實施后，開始實行耕地占補平衡政策。20年來，我國連續實現了耕地占補平衡，堅守住了耕地紅線，但是耕地占補平衡在耕地后備資源尤其是優質后備資源越來越缺乏的情況下，存在著補充質量不到位等問題。

2016年7月25日，國土資源部下發了《關于補足耕地數量與提升耕地質量相結合落實占補平衡的指導意見》（國土資規〔2016〕8號）。該意見明確了在補足耕地數量的前提下，通過對現有耕地“提質改造”“以補充耕地與改造耕地”相結合的方式實現耕地占補平衡。

這里有兩重含義：一是“提質改造”，即針對現有劣質、等級低的耕地，通過改善土壤、排灌等農業生產條件，提高耕地質量，或者通過改造農田水利等設施，將旱地改為水田的土地整治行為；二是“補改結合”，就是在新開墾了耕地、落實了補充耕地數量基礎上，補充耕地質量和水田沒有達到規定要求的，通過對現有耕地提質改造的途徑，即補充一塊、改造一塊結合起來，總體實現耕地占一補一、占優補優、占水田補水田。

四、基本農田保護制度

基本農田，是指按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求，依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地。《基本農田保護條例》第二條規定“國家實行基本農田保護制度。”

《土地管理法》第三十三條規定：“下列耕地應當根據土地利用總體規劃劃為永久基本農田，實行嚴格保護：（一）經國務院農業農村主管部門或者縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油、糖等重要農產品生產基地內的耕地；（二）有良好的水利與水土保持設施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產田和已建成的高標準農田；（三）蔬菜生產基地；（四）農業科研、教學試驗田；（五）國務院規定應當劃為永久基本農田的其他耕地。”

《基本農田保護條例》第十六條規定：“經國務院批準占用基本農田的，當地人民政府應當按照國務院的批準文件修改土地利用總體規劃，并補充劃人數量和質量相當的基本農田。占用單位應當按照占多少、墾多少的原則，負責開墾與所占基本農田的數量與質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。”

根據國家有關法律規定，基本農田保護制度包括基本農田保護區制度、基本農田保護責任制度、基本農田保護區用途管制制度、占用基本農田嚴格審批與占補平衡制度、基本農田保護監督檢查制度等。

2004年3月20日，國務院發出了《關于堅決制止占用基本農田進行植樹等行為的緊急通知》（國發明電〔2004〕1號），明確保護基本農田“五個不準”：即不準占用基本農田進行植樹造林、發展林果業和搞林糧間作以及超標準建設農田林網；不準以農業結構調整為名，在基本農田內挖塘養魚、建設用于畜禽養殖的建筑物等嚴重破壞耕作層的生產經營活動；不準違法占用基本農田進行綠色通道和城市綠化隔離帶建設；不準以退耕還林為名違反土地利用總體規劃，將基本農田納入退耕范圍；除法律規定的國家重點建設項目外，不準非農建設項目占用基本農田。

五、耕地保護目標責任制度

《基本農田保護條例》第四條規定：“縣級以上地方各級人民政府應當將基本農田保護工作納入國民經濟和社會發展計劃，作為政府領導任期目標責任制的一項內容，并由上一級人民政府監督實施”。各級政府應當建立以基本農田保護和耕地總量動態平衡為主要內容的耕地保護目標責任制，每年進行考核。2005年10月28日，國務院辦公廳印發了《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》（國辦發〔2005〕52號），由國土資源部會同農業部、國家統計局等有關部門，對各省、自治區、直轄市行政區域內的耕地保有量、基本農田保護面積和耕地占用與補充情況開展考核。考核工作開展以來，地方各級黨委政府積極采取措施，嚴格落實占補平衡制度，嚴守耕地紅線，耕地保護工作取得明顯成效，為守住耕地紅線、保障國家糧食安全發揮了重要作用。

2018年1月25日，國土資源部、農業部、國家統計局在京召開發布會，聯合發布新修訂的《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》（國辦發〔2018〕2號），修訂后的考核辦法通過完善考核主要內容，提出了年度自查、期中檢查和期末考核，定性與定量相結合的綜合評價方法，改進了獎懲措施，進一步健全管控、建設、激勵耕地保護新機制。具體內容有五個方面：一是完善了對永久基本農田劃定與保護的考核內容，強化永久基本農田實行特殊保護的具體措施，有利于發揮永久基本農田控制線的空間管控作用，控制城市用地規模盲目擴張；二是實行省域內耕地保護總量、耕地質量變化等的全面考核，以算大賬方式考核耕地保護責任的落實，進一步明確了地方政府耕地保護責任；三是將高標準農田建設情況作為重要考核內容，有利于督促地方抓緊、抓實高標準農田建設，拓展資金渠道，多種模式實施，努力實現2020年建成8億～10億畝高標準農田的目標；四是強調了耕地質量的評價與監測，更加注重對耕地質量的提升與保護，有利于優質耕地不被占用、中低等耕地質量提高；五是明確了對節約集約用地、耕地休養生息等方面的考核內容，鼓勵地方不斷拓寬途徑、完善方式方法，科學合理開展耕地保護等工作。

六、土地整理復墾開發（土地整治）制度

《土地管理法》第三十九條規定：“國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規劃，在保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發未利用的土地；適宜開發為農用地的，應當優先開發成農用地。”第四十二條規定：“國家鼓勵土地整理。縣、鄉（鎮）人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生態環境。”第四十三條規定：“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應當按照國家有關規定負責復墾；沒有條件復墾或者復墾不符合要求的，應當繳納土地復墾費，專項用于土地復墾。復墾的土地應當優先用于農業。”

七、土地稅費制度

根據《土地管理法》第三十條的規定，建設占用耕地，如沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求，應繳納耕地開墾費，用于開墾新耕地；根據第三十八條的規定，對于閑置、荒蕪耕地要繳納閑置費；根據第五十五條的規定，對以出讓方式取得國有土地使用權的建設單位，要繳納新增建設用地土地有償使用費。根據《耕地占用稅暫行條例》第三條的規定，非農業建設占用耕地，要繳納耕地占用稅。法律規定的稅費制度，是以經濟手段保護耕地的重要措施。

八、耕地保護法律責任制度

《中華人民共和國刑法》第三百四十二條規定：“違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”第四百一十條規定：“國家機關工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規，濫用職權，非法批準征用、占用土地，或者非法低價出讓國有土地使用權，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑。”《土地管理法》《土地管理法實施條例》及《基本農田保護條例》等法律、法規，對耕地保護違法行為規定了相應的行政法律責任。

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